W połowie kwietnia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zapadł niezwykle ciekawy i istotny wyrok określający granice stosowania kar administracyjnych przez organy nadzoru. W tym konkretnym przypadku chodziło o karę nałożoną przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego na lekarkę.
Sprawa swój początek miała jeszcze w 2015 roku. Wtedy to Gazeta Wyborcza informowała o przeszukaniu, przez Centralne Biuro Antykorupcyjne, jednej z krakowskich aptek i domu prof. Dominiki Dudek – znanej i cenionej psychiatry. Powodem było śledztwo, prowadzone przez katowicką prokuraturę, w sprawie wyłudzania pieniędzy za refundowane recepty, które miały być fałszowane. Kilka lat wcześniej małopolski NFZ kontrolował dokumentację medyczną pacjentów prof. Dudek i wystawiane przez nią recepty. Nie stwierdzono jakichkolwiek nieścisłości. Ostatecznie więc lekarce nie postawiono żadnych zarzutów.
Na tym jednak problemy lekarki się nie skończyły. W 2020 roku sprawą zainteresował się ówczesny Główny Inspektor Farmaceutyczny – Paweł Piotrowski…
Lekarka pod lupą Głównego Inspektora Farmaceutycznego
Na podstawie materiałów przekazanych przez Prokuraturę Regionalną w Katowicach, w postaci protokołów przesłuchań świadków i wyjaśnień samej lekarki, GIF ustalił, że w ramach prowadzonej praktyki wydawała ona swoim pacjentom leki. Organ uznał, że takie zachowanie należy zakwalifikować jako prowadzenie obrotu detalicznego produktami leczniczymi, a więc wykonywanie działalności w zakresie prowadzenia apteki ogólnodostępnej bez wymaganego zezwolenia (art. 127 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne). Prawo farmaceutyczne za tego typu przewinienie przewiduje karę finansową nawet do 500 000 zł.
Lekarka w trakcie postępowania wyjaśniała, że wydawanie leków pacjentom traktowała jako sposób na ułatwienie im leczenia. Za wydawane im leki nie pobierała dodatkowej opłaty czy marży. Model, który wypracowała polegał na tym, że po przeprowadzeniu konsultacji medycznej i wystawieniu recepty, samodzielnie zaopatrywała się w leki w legalnej aptece. Następnie wydawała je chorym, często starszym pacjentom w gabinecie, oszczędzając im trudu osobistej wizyty w aptece. Przekonywała, że gdy powzięła informację, że taka praktyka może naruszać przepisy, natychmiast jej zaprzestała (około 2016 r.).
Główny Inspektor Farmaceutyczny pozostał jednak nieugięty. Decyzją z czerwca 2020 roku nałożył na prof. Dudek grzywnę w wysokości 10 000 zł uzasadniając, że „wydawanie pacjentom leków nie miało charakteru incydentalnego, bowiem trwało kilka, a nawet kilkanaście lat”. Poza tym leki były przechowywane w jej gabinecie poza jakąkolwiek kontrolą, co do warunków (temperatura, wilgotność).
Znana lekarka nie zgodziła się z decyzją GIF i zaskarżyła ją. Główny Inspektor Farmaceutyczny w lutym 2021 r. utrzymał jednak w mocy swoją własną decyzję. Ostatecznie sprawa trafiła więc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który 20 lipca 2022 r. wydał wyrok (V SA/Wa 2810/21) uchylający decyzję GIF i kierujący sprawę do ponownego rozpatrzenia. Główny Inspektor Farmaceutyczny złożył jednak skargę kasacyjną na ten wyrok. 16 kwietnia tego roku (V SA/Wa 2810/21) Naczelny Sąd Administracyjny uznał ją za bezzasadną…
Nierzetelne postępowanie i nieprawidłowa interpretacja przepisów
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał 20 lipca 2022 r. wyrok (sygn. akt V SA/Wa 2810/21), w którym w całości uchylił decyzję Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego. Sąd I instancji dostrzegł fundamentalne wady w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym i interpretacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
WSA skupił się na dwóch zagadnieniach: przedawnieniu kary oraz odstąpieniu od jej wymierzenia. Zgodnie z art. 189g § 1 k.p.a., administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa. Sąd zarzucił organowi, że nie ustalił w sposób precyzyjny ram czasowych zarzucanego naruszenia. GIF oparł twierdzenie o braku przedawnienia na zeznaniach świadka, który wspominał o wizycie lekarskiej w październiku 2016 r. Sąd zauważył, że sam fakt odbycia wizyty nie oznacza automatycznie, że wtedy również wydano pacjentce leki. Brak precyzyjnego określenia daty końcowej uniemożliwiał ocenę, czy w momencie wydawania decyzji w 2020 r. sprawa się nie przedawniła.
Drugim uchybieniem GIF było wadliwe rozważenie przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., czyli możliwości odstąpienia od wymierzenia kary ze względu na znikomość naruszenia. Sąd I instancji podkreślił, że GIF skupił się wyłącznie na długotrwałości procederu, ignorując kontekst sytuacyjny – brak chęci zysku, intencję niesienia pomocy, legalne pochodzenie leków oraz natychmiastowe zaprzestanie praktyki po uświadomieniu sobie jej bezprawności.
Urzędnicy powinni słuchać…
W ocenie WSA Główny Inspektor Farmaceutyczny oceniając stopień naruszenia prawa przez prof. Dominikę Dudek, powinien uwzględnić jej wyjaśnienia – ale tego nie zrobił. Tymczasem lekarka w trakcie postępowania wyjaśniała, że „proceder” jakiego się dopuściła polegał jedynie na wyręczaniu pacjentów w osobistym realizowaniu recept wystawianych przez nią zgodnie z prawem, pod jej osobistym nadzorem. Leki pochodziły ze znanej jej apteki, a osoby, którym je wydawała, były jej pacjentami – niekiedy długoletnimi.
– Z wyjaśnień Skarżącej wynikało nadto, że leki były dostarczane do jej gabinetu w dniu wizyty konkretnego pacjenta, po uprzednim zapoznaniu się z grafikiem wizyt na dany dzień (…) Skarżąca wydawała leki pacjentom na bieżąco, niejako pośrednicząc w ich nabyciu przez pacjenta w tym samym dniu, w którym była wystawiana recepta – czytamy w aktach sprawy WSA.
W ocenie Sądu, „potrzeba wyjątkowo złej woli, by takie zachowanie lekarza psychiatry, choć niewątpliwie naruszające reglamentowany obrót produktami leczniczymi, ocenić jako zagrażające ratio legis prowadzenia apteki ogólnodostępnej wyłącznie na podstawie zezwolenia”.
– Biorąc bowiem pod uwagę, że Skarżąca zaprzestała stosowania omawianej praktyki z chwilą powzięcia wiadomości o jej nielegalności (czego jak się zdaje nie traktowała wcześniej w kategoriach bezprawności, co można usprawiedliwić choćby koniecznością zastosowania wykładni pojęcia „obrotu” produktami leczniczymi do przypisania jej omawianego deliktu dyscyplinarnego), jak również mając na względzie, że jest osobą o wysokich walorach zawodowych i etycznych (profesorem nauk medycznych, prezesem-elektem Polskiego Towarzystwa Psychiatrycznego), trudno zaaprobować pogląd, by surowszy wymiar kary administracyjnej spełniał wobec niej funkcję prewencyjną i miał powstrzymać Skarżącą od dopuszczania się podobnych deliktów w przyszłości – orzekł Sąd.
Naczelny Sąd Administracyjny o działaniach GIF
Po wyroku WSA, Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie przepisów prawa i ocenianie sprawy przez pryzmat „względów słuszności”. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 kwietnia 2026 r. (sygn. akt II GSK 309/23) w całości oddalił skargę kasacyjną organu.
NSA w pełni podzielił stanowisko, że organ administracji dopuścił się zaniedbań w zakresie ustalenia stanu faktycznego, co naruszało art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W odniesieniu do kwestii przedawnienia kary, Sąd odnotował rażące braki w dowodzeniu zaprezentowane przez GIF:
– Słusznie WSA wskazał, że w uzasadnieniach obu wydanych w sprawie decyzji brak jest jednoznacznego wskazania co do okresu stwierdzonego naruszenia, biorąc pod uwagę ciągłość działań skarżącej. Zasadnie podniósł, że w uzasadnieniu decyzji I instancji wskazano jedynie, że skarżąca zaprzestała wydawania produktów leczniczych pacjentom 'ok. 2016r.’, zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ nie dał wiary skarżącej, że zaprzestała wydawania produktów leczniczych przed 2016r., przy czym znajdujące się w aktach zeznania świadków wskazują jedynie na daty wizyt, ale nie potwierdzają jednoznacznie, że w dacie ostatniej wizyty danego pacjenta zostały mu wydane leki przez skarżącą – czytamy w orzeczeniu.
Czy kara była niezbędna?
Równie surowej ocenie Naczelny Sąd Administracyjny poddał podejście GIF do analizy przesłanek umożliwiających odstąpienie od nałożenia kary. NSA wytknął organowi powierzchowne, schematyczne ujęcie pojęcia wagi naruszenia prawa.
– …organ nie rozważył też w sposób należyty określonej w art.189f § 1 pkt 1 k.p.a., przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, tj. przesłanki znikomości naruszenia prawa biorąc jedynie pod rozwagę to, że naruszenie nie miało charakteru incydentalnego oraz to, że nie było zapewnionej kontroli co do warunków przechowywania produktów leczniczych w gabinecie skarżącej. Nie zbadał natomiast zagrożenia dla reglamentacji obrotu produktami leczniczymi, pomijając okoliczność, iż wydawane pacjentom przez skarżąca leki pochodziły ze znanej skarżącej apteki, jej działanie polegało jedynie na wyręczaniu pacjentów w osobistym realizowaniu wystawianych przez nią zgodnie z prawem recept – wskazał NSA.
Ostateczne podsumowanie obowiązków urzędników odnajdujemy w końcowych fragmentach wywodu NSA:
– Brak spełnienia przesłanek zastosowania wskazanych przepisów – nawet gdyby miał miejsce – nie zwalnia organu z obowiązku ich uprzedniego zbadania i uzasadnienia przyjętego stanowiska. W tym stanie rzeczy zasadnie Sąd I instancji uznał, że brak jednoznacznego wskazania co do okresu stwierdzonego naruszenia oraz pominięcie przez o organ analizy przesłanek wynikających z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiło naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji – uznał NSA.
Tym samym NSA przesądził, że GIF musi ponownie przeprowadzić postępowanie, rzetelnie badając kwestię przedawnienia i znikomości czynu.
Nauczka dla inspekcji?
Rozstrzygnięcia WSA oraz NSA to ważny głos w obronie standardów państwa prawa przed automatyzmem urzędniczym. Przypomina on organom nadzorczym, że sprawowanie władzy publicznej wiąże się z odpowiedzialnością za rzetelne wyjaśnienie sprawy. Choć ochrona rynku farmaceutycznego i bezpieczeństwo dystrybucji leków są wartościami niezwykle ważnymi, nie mogą być realizowane „na skróty”.
Wnioski płynące z wyroków obu sądów to:
-
Ustalenie dokładnego czasu trwania naruszenia jest bezwzględnym obowiązkiem organu, a domniemania nie mogą zastąpić twardych dowodów pod kątem przedawnienia (art. 189g k.p.a.).
-
Badanie znikomości naruszenia prawa (art. 189f k.p.a.) nie może być pozorne. Organ musi ocenić stopień społecznej szkodliwości, realne zagrożenie dla dóbr chronionych, a także motywację sprawcy (w tym przypadku intencję niesienia pomocy pacjentom i brak chęci zysku).
-
Sam proces analizy tych okoliczności musi znaleźć wyczerpujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, pod rygorem jej uchylenia.
Dla organów administracji publicznej to wyraźne wytyczne, jak należy prawidłowo interpretować przepisy o karach administracyjnych.
©MGR.FARM
Udostępnij tekst w mediach społecznościowych